REVISTA PERUANA DE INVESTIGACIÓN EDUCATIVA
2011, No. 3, pp. 7 -
5 1
Descentralización y Presupuesto
de la Educación Pública en el Perú:
Avances y Desafíos
Lorena Alcázar y Néstor Valdivia
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
Lorena Alcázar es Licenciada en Economía de la Universidad del Pacífico con Maestrías
en Economía Política e Internacional del Kiel Institute y en Economía de Washington
University y Ph.D. en Economía por Washington University. En la actualidad es Directora
de Investigaciones e Investigadora Principal del Grupo de Análisis para el Desarrollo. Ha
realizado diversas investigaciones en temas de diseño y evaluación de programas sociales,
educación, salud y descentralización y política fiscal. En temas educativos, ha trabajado en el
análisis de los determinantes de la deserción escolar, el caso de Fe y Alegría, educación rural,
ausentismo docente, seguimiento y asignación del presupuesto y gasto y descentralización.
Néstor Valdivia es Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP) y candidato a doctor por El Colegio de México. Actualmente se desempeña
como Investigador Asociado de GRADE. Ha desarrollado estudios sobre la problemática del
mercado de trabajo profesional y la capacitación laboral. También ha realizado consultorías
e investigaciones sobre el proceso de descentralización del sistema educativo y el rol de los
gobiernos locales y regionales en la gestión educativa en el Perú.
I 7
ALCÁZAR, VALDIVIA
Descentralización y Presupuesto de la
Educación Pública en el Perú: Avances y Desafíos
Resumen
El artículo presenta un diagnóstico de la gestión presupuestal de la educación pública
en un contexto de descentralización política que ha implicado la transferencia de com-
petencias y funciones educativas a los gobiernos subnacionales. Sobre la base del
análisis de las normas, información presupuestal y estudios de casos, se identifican
procesos clave que subyacen al financiamiento y la transferencia de recursos hacia los
gobiernos regionales y las municipalidades, así como algunas de las principales carac-
terísticas y resultados de la asignación y ejecución presupuestal en esos niveles. Esto
permite identificar algunos importantes logros y problemas de la gestión presupuestal
descentralizada del sector educativo.
Palabras clave: educación pública, descentralización de la educación, presupuesto
para la educación
Decentralization and Public Education Budget in Peru:
Progress and Challenges
Abstract
The article presents a diagnosis of the funding and budget management of the
public education in Peru in a context of a political decentralization process that has
implied the transfer of education competencies and functions to the sub national
governments. Based on the analysis of the legal framework, budget information and
evidence obtained through case studies, we identify key practices of the financing and
transfers of resources to the regional and municipal governments, as well as the some
of the main characteristics and results of budget allocation and execution processes
at those government levels. This allows us to identify some important achievements
and problems of the decentralized budgeting management of the educational sector.
Keywords: public education, educational decentralization, education budget
8
I
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
Introducción
l proceso de descentralización de la educación implica ineludiblemente
E
la transferencia de los recursos necesarios para el cumplimiento de las
obligaciones asignadas a las instancias descentralizadas. En la actualidad, los
gobiernos regionales y locales ejecutan una parte del gasto de la función edu-
cación del nivel central y cuentan, además, con recursos propios y de otras
fuentes que son destinados al sector educativo. No obstante, estas transferen-
cias carecen de un diseño para la satisfacción de los objetivos del sector y de
criterios de asignación para asegurar su equidad. Además, es poco lo que se
sabe sobre cómo los gobiernos subnacionales vienen asignando y ejecutando
recursos destinados al sector educativo y qué problemas enfrentan.
El objetivo de este artículo es presentar un diagnóstico de los avances y
desafíos de la descentralización de la educación desde la perspectiva del presu-
puesto, lo que permita identificar recomendaciones de política que contribuyan
a fortalecer el proceso en el corto plazo y a una gestión equitativa y eficiente
de la educación en el largo plazo.
El artículo comprende tres partes. La primera incluye un breve diagnóstico
institucional y normativo de la descentralización educativa, identificando los
roles de cada nivel de gobierno y señalando los principales problemas, así como
los avances del proceso. La segunda parte analiza la evolución y distribución
de los recursos públicos destinados al sector educación por tipo de fuente y
categoría de gasto para los tres niveles de gobierno: central, regional y local.
Ambas partes se basan principalmente en el análisis de las cifras presupues-
tales del Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF), la revisión de
las normas legales y documentos oficiales, así como información derivada de
conversaciones con representantes del sector.
La tercera parte presenta los resultados de un estudio de casos a fin de
identificar logros y problemas de las transferencias de funciones y recursos del
sector educativo en el ámbito regional y local, a través de revisión de fuentes
documentales e información de entrevistas con autoridades y funcionarios de
las instancias de gobierno. Para ello se seleccionaron regiones y municipios de
distintas zonas geográficas del país. Se consideraron los Gobiernos Regionales
de Piura, Loreto y Cusco, y en cada una de esas regiones se seleccionaron dos
municipalidades, llegando a incluir seis gobiernos locales en total —tres de
ellos incorporados en el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa
(PPM)—.
I 9
ALCÁZAR, VALDIVIA
El Proceso de Descentralización en el Sector Educación:
Avances y Problemas
Contexto del Proceso de Descentralización Educativa en América Latina y
el Perú
La descentralización política del Estado es un proceso experimentado
en las últimas décadas por varios países de la región latinoamericana. Las
reformas establecidas —bajo ritmos y modalidades diferentes— han estado
guiadas por diversas motivaciones, entre las cuales está la búsqueda de una
mayor eficiencia del gasto público y de un mayor control de los usuarios
sobre la gestión del servicio. Sin embargo, luego de varios años de iniciada
la descentralización en el campo educativo, los balances sobre lo avanzado
no arrojan evidencias claras y contundentes. Tanto en términos de equidad
como de eficiencia social, los resultados alcanzados son ambiguos y parecen
estar reflejando reales limitaciones (Di Gropello, 1999). La descentralización
educativa no escaparía de los problemas que han caracterizado a la descen-
tralización política, en general marcada por la ineficiencia de las instancias
locales y el incremento de las desigualdades entre las regiones (Burki, Perry
y Dillinger, 1999).
Un trabajo publicado en 2004 —en el que se realiza un balance de las
experiencias de descentralización educativa en América Latina— señala que,
entre las limitaciones que han impedido aprovechar mejor los beneficios de
ese proceso, está el poco apoyo proporcionado por los ministerios de Edu-
cación a la difusión, estimulación y réplica de las experiencias innovadoras
que —de hecho— se han desarrollado en el marco de la descentralización
de la educación en la región (Winkler, 2004). Dicho diagnóstico concluye
que, a pesar de la participación promovida en los nuevos marcos institu-
cionales descentralizados, los mecanismos de rendición de cuentas siguen
siendo débiles. En general, el traspaso de la responsabilidad de la provisión
a niveles subnacionales de gobierno ha implicado una serie de problemas
en el diseño del nuevo marco institucional y grandes desafíos relacionados
con las capacidades de gestión.
En el caso peruano, los diagnósticos realizados han enfatizado la existencia
de problemas en el diseño institucional de la reforma descentralizadora. De
hecho, existen duplicidades, vacíos, contradicciones entre las funciones que
10
I
ejerce el Ministerio de Educación y las que ejercen los gobiernos regionales
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
y locales —así como las respectivas instancias de gestión educativa1—. Otro
de los problemas detectados por los estudios realizados hasta el momento
es el relacionado con la debilidad institucional del Estado peruano y el escaso
desarrollo de capacidades en el ámbito de los gobiernos subnacionales y las
instancias de gestión educativa descentralizada (Vegas, Dunkelberg y Céspe-
des, 2010; Boff y Muñoz, 2001; Díaz, Valdivia y Lajo, 2007; Andrade, Carrillo
y Nakano, 2005). Los gobiernos regionales y las municipalidades —así como
las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión
Educativa Local (UGEL)— enfrentan una serie de limitaciones para una ges-
tión eficiente debido a las trabas burocráticas de su aparato administrativo,
la escasez de personal calificado en ciertas áreas especializadas y la falta de
uso de evidencia empírica para la definición de sus políticas y programas
educativos.
Marco Normativo de la Descentralización Educativa en el Perú2
El actual proceso de descentralización del país se inició en 2002 con la
reforma constitucional y la aprobación de la Ley de Bases de la Descentra-
lización (LBD). Esta ley, como eje central de la descentralización, establece
el proceso de transferencia de responsabilidades del gobierno central a los
gobiernos regionales y locales. En noviembre de 2002 y junio de 2003, la LBD
fue complementada por dos importantes leyes: la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), las cuales regu-
lan la organización y funciones de sus respectivos niveles de gobierno.
De acuerdo a lo estipulado por la LBD, la entrega de los proyectos y fun-
ciones del gobierno central a los gobiernos regionales se realiza mediante los
planes de transferencia anuales. La educación, una de las responsabilidades
a transferir, ha presentado pocos avances en este proceso debido, principal-
mente, a problemas como la no delimitación de funciones y la superposición
1
Como señala Winkler (2004) —a partir del análisis del fenómeno a escala latinoamericana—,
las causas de estos problemas en la asignación de responsabilidades tienen que ver con la asig-
nación antagónica de funciones a los diferentes niveles de gobierno, y la ambigüedad generada
por el concepto de responsabilidad compartida, por lo que él sugiere la necesidad de fortalecer
el principio de subsidiaridad —“i. e., trasladar la función al nivel de gobierno más bajo posible
capaz de ejercer dicha función” (p. 143)—.
2
Un análisis más detallado del marco legal de la descentralización y del proceso de transferencias
del sector se encuentra disponible en el informe completo del estudio que puede ser solicitado
a los autores.
I 11
ALCÁZAR, VALDIVIA
de las mismas entre los diferentes niveles de gobierno o la carencia de criterios
para asegurar la equidad entre regiones.
La descentralización del sector de educación se encuentra delimitada
también por el marco normativo del sector, principalmente por la Ley Gene-
ral de Educación (LGE), aprobada en julio de 2003. Si bien la norma surge
para adecuar el marco normativo institucional del sector al nuevo modelo de
Estado descentralizado, presenta algunas inconsistencias con las normas que
rigen el proceso descentralizador (LOGR y LOM) y deja algunos vacíos. Así, por
ejemplo, mientras la LGE expresa que la institución educativa (I. E.) es el eje de
la educación en el país, el marco normativo de la descentralización —LOGR y
LOM— otorga a los gobiernos regionales un rol predominante y considera a
los municipios como las instituciones eje del sistema educativo, otorgándoles
funciones que corresponden a las UGEL. En la práctica, se ha dado principal-
mente una regionalización de la educación, aunque esta es aún muy incipiente
(Iguíñiz, 2007), mientras que la LOM no ha sido tomada mayormente en cuenta,
por lo menos hasta antes del Plan Piloto de Municipalización de la Educa-
ción. Además, la falta de claridad en la asignación de funciones compartidas
entre los niveles de gobierno puede generar duplicidades en la aplicación de
las mismas. Una muestra de ello es lo relacionado con la implementación de
infraestructura educativa. El Ministerio de Educación (MED) destina recursos
para la infraestructura educativa; no obstante la LOGR estipula que una de
las funciones del gobierno regional es “diseñar e implementar las políticas de
infraestructura y equipamiento, en coordinación con los Gobiernos Locales”,
sin siquiera mencionar la coordinación con el nivel central.
Existen también problemas de articulación entre la LGE y la LOM. La LGE
otorga a las UGEL un rol importante, definiéndolas como instancias de ejecu-
ción descentralizada del Gobierno Regional, con autonomía en el ámbito de su
competencia, lo cual colisiona con la LOM, que asigna muchas de las funciones
otorgadas a las UGEL a los gobiernos locales. De hecho, la LOM menciona 20
funciones y competencias de los gobiernos locales o municipales en materia
de educación, deportes, cultura y recreación que coinciden con funciones de
las UGEL señaladas en la LGE. Por lo tanto, mientras la LGE otorga un papel a
los municipios, de apoyo a la gestión educativa, la LOM señala funciones más
propias de un gestor de educación. Así, la municipalización de la gestión edu-
cativa se sustenta en la LOM y plantea que las municipalidades logren realizar
las funciones que hoy ejecutan las UGEL.
Los problemas mencionados líneas arriba muestran la ausencia de un
12
I
modelo de descentralización educativa. Aunque ello es, en parte, responsabilidad
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
del sector, que no presenta un marco normativo completo e integrado al modelo
descentralización del Estado, existe responsabilidad también por parte de los
encargados de liderar el proceso de descentralización. Así, el MED sostiene (2006,
p. 48): “La descentralización educacional solamente se la puede considerar
pertinente en su diseño, en la medida en que ésta se articule apropiadamente
con el diseño general. Pero el diseño general de la descentralización nacional
es confuso, indefinido e incompleto, en el mejor de los casos […]”.
Al respecto, la aprobación en 2007 de la Ley de Organización del Poder
Ejecutivo (LOPE) ha impuesto el mandato al MED de formular su Ley de Orga-
nización y Funciones (LOF), lo cual ofrece una importante oportunidad de
ordenar el marco institucional del sector, precisando con mayor claridad los
roles y funciones de los diferentes niveles de gobierno y de las diferentes
instancias de gestión educativa, y resolver así varias de las contradicciones
mencionadas. Sin embargo, el proceso de aprobación de la LOF del MED aún
no ha culminado, a pesar de tener la ventaja de beneficiarse de varios esfuerzos
desde la sociedad civil y de la cooperación internacional, que han elaborado
documentos de propuestas y talleres de discusión de propuestas de matrices
de distribución de funciones con la participación de autoridades regionales y
locales y diversos otros actores.
El Proceso de las Transferencias de Funciones en el Sector Educativo
Antes de 2006 existió un limitado avance en las transferencias funcionales.
En el caso del sector educación, la transferencia de funciones estaba programada
—de acuerdo con la LBD— para la cuarta etapa, a la que aún no se llegaba. Sin
embargo, en el año 2006 el gobierno, como parte del “shock de descentraliza-
ción”, generó un sistema de acreditación simplificado y programó la transfe-
rencia a los gobiernos regionales de las 21 funciones de educación establecidas
en la LOGR. Una de las limitaciones que tuvo esta iniciativa fue que convirtió
a la acreditación en una “lista de chequeo”, orientada a constatar la existencia
de infraestructura física o mobiliaria, agudizando el problema de énfasis en
aspectos formales y ausencia de mecanismos para verificar capacidades reales.
Una evaluación del proceso de transferencia permite observar que el
avance cuantitativo logrado al año 2010 ya era significativo; pero, principal-
mente, obedecía a la flexibilización de los procedimientos y los plazos previstos
en las normas del Sistema de Acreditación. En ese sentido, se trataba sobre
I 13
todo de una transferencia administrativa y de carácter legal que no ha estado
ALCÁZAR, VALDIVIA
acompañada de los recursos humanos y financieros necesarios para el cumpli-
miento de sus nuevas funciones, ni del debido fortalecimiento de capacidades
para la gestión descentralizada3.
El proceso de transferencia de funciones educativas se vio acelerado a
partir del año 2007 cuando, a través del Plan de Transferencia de ese año, la
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) determinó el traspaso a los Gobiernos Regionales de todas las funciones
señaladas en el artículo 47 de la LOGR4. Posteriormente, el MED, mediante el
Plan de Transferencia Sectorial publicado el año 2008, estableció la necesidad
de culminar ese proceso, incluyendo la correspondiente transferencia admi-
nistrativa a la Municipalidad Metropolitana de Lima, y la continuación del Plan
Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa iniciado el año anterior.
Ese plan sectorial del año 2008 resulta clave porque —además de iden-
tificar los componentes y elementos para el diseño de un sistema de segui-
miento, monitoreo y evaluación de la transferencia de funciones— detalla lo
que sería la estructura descentralizada del sector educación —de acuerdo
con la normatividad existente hasta ese momento—, definiendo los roles, las
competencias y las funciones de cada nivel de gobierno. Si bien al año 2009
las acreditaciones estaban casi completas, el Plan Anual de Transferencias Sec-
toriales de 2008 señalaba que en el sector educación, a junio de ese año, no
se había transferido ninguna de las 21 funciones sectoriales señaladas en la
LOGR5 —y consideradas en el plan de 2007—. Al parecer, ha existido confusión
respecto a cuáles funciones han sido ya transferidas y cuáles vienen ejerciendo
ya los Gobiernos Regionales porque, por ejemplo, ya desde 2005 el MED sos-
tenía que muchas de las funciones a ser transferidas están ya a cargo de las
DRE, las cuales eran parte de los Gobiernos Regionales. Finalmente, en julio
de 2008, el MED comunicó que 22 Gobiernos Regionales habían concluido el
3
Esta debilidad del proceso de descentralización educativa aún no ha sido subsanada. Ello, pese
a iniciativas recientes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que, desde 2011, ha imple-
mentado diversos programas de capacitación y asistencia técnica a municipalidades en los sis-
temas administrativos sobre los cuales tiene rectoría (SNIP, Presupuesto por Resultados, Plan
de Incentivos y Plan de Modernización Municipal) (PRODES, 2011); y también a pesar de la
aprobación —en el año 2010— del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades que prevé un
apuntalamiento dirigido a los funcionarios de los niveles regional y local. El problema es que la
implementación de este último supone la aprobación de parte de cada ministerio de sus respec-
tivos Planes Sectoriales de Desarrollo de Capacidades en forma concertada con los gobiernos
regionales y locales —punto en el que, a inicios de 2011, aún no se había avanzado en el sector
educación—.
4
Anexo del D. S. N.º 036-2007-PCM.
14
I
5
En el anexo se presentan las 21 funciones educativas a ser transferidas.
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
proceso de transferencia de las funciones de educación (R. M. Nº 0300-2008)
y poco después se informó que el proceso había concluido también en las tres
regiones faltantes.
Adicionalmente, durante los últimos años, ha existido poca claridad sobre
los recursos necesarios para gestionar estas funciones. El Plan de Transferencia
2008 del Sector Educación señala: “El MED, mediante el Oficio N° 477-2007-ME-
VMGI, comunicó a la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del
Consejo de Ministros, que la transferencia de funciones a Gobiernos Regionales
no implicará transferencia de recursos, porque ésta ya fue realizada” (MED,
2008, pp. 13-14). Esta afirmación sobre las transferencias de recursos es dis-
cutible, porque implica que el MED entregó recursos antes de la transferen-
cia de funciones. Además, uno de los problemas más importantes que viene
enfrentando el proceso reside en las dificultades para estimar y consensuar los
requerimientos de recursos asociados a las funciones a transferir a del MED a
las regiones.
Así, al menos hasta el año 2010 no había acuerdo, incluso al interior del
propio MED, respecto de si las funciones educativas y los recursos corres-
pondientes habían sido o no transferidos. Lo cual es un ejemplo de los serios
problemas que ha enfrentado el proceso. El nivel central y el regional no coin-
ciden en la cantidad de recursos necesarios para el manejo de las funciones a
transferir. Por un lado, el MED señala que los recursos financieros del sector
educación ya han sido transferidos. Por otro lado, para los gobiernos regionales
estas transferencias cubren principalmente los gastos de planillas, pero no los
recursos necesarios para la gestión de las funciones transferidas.
Los principales avances logrados durante el año 2010 fueron tres. En primer
término, la conformación de Comisiones Intergubernamentales como espacios
de articulación de los tres niveles de gobierno para desarrollar los elementos
de la gestión descentralizada de las funciones transferidas tanto a gobiernos
regionales como a gobiernos locales. En segundo lugar, la implementación del
Presupuesto por Resultados, orientado a alcanzar mayor eficiencia en la gestión
presupuestal. Y, en tercer término, el diseño y la ejecución descentralizada del
Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje al finalizar el II ciclo de EBR
(PELA), que ha implicado importantes esfuerzos de acompañamiento pedagó-
gico desde las regiones —y que contó con una partida dentro del presupuesto
del año 2010 transferida directamente al pliego de los gobiernos regionales—.
Sin embargo, los problemas presupuestales existentes en el proceso de
descentralización educativa se mantuvieron. La transferencia de funciones
I 15
educativas a los Gobiernos Regionales no estuvo acompañada de la debida
ALCÁZAR, VALDIVIA
provisión de recursos. Además, subsistió una tendencia a mantener un
presupuesto centralizado tanto por la importante capacidad discrecional del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre la definición del mismo, como
por una suerte recentralización de funciones y presupuesto en manos del ente
central del MED a través de algunos programas nacionales a su cargo.
El Plan Piloto de Municipalización (PPM) de la Educación
El gobierno del presidente García inició en 2007 un proceso de municipaliza-
ción de la educación primaria e inicial, como parte de las medidas denominadas
“shock de descentralización”. Este proceso definió a la municipalidad distrital
como la instancia responsable de la educación, y planteó como objetivo el
mejorar la gestión y la calidad educativa en un contexto de descentralización.
Para esto, se propuso la participación de la comunidad educativa y los gobiernos
locales en la administración de las II. EE. En este modelo educativo es el gobierno
local —representado por su alcalde— quien decide los aspectos institucionales,
administrativos, pedagógicos y de mejora presupuestal de las II. EE. El plan
considera al gobierno local como la unidad básica de planificación, responsable
de conformar el Consejo Educativo Municipal (CEM). El CEM, integrado por
representantes de los CONEI y presidido por el alcalde distrital, tiene la función
de dirigir y decidir sobre la gestión de las II. EE. en el ámbito local.
La propuesta inicial de la municipalización educativa constaba de tres eta-
pas. La primera se programó para los años 2007 y 2008 como un plan piloto en
56 distritos (1883 II. EE. y 186.164 alumnos)6. La segunda etapa debía expandir
el plan piloto a 110 distritos en los años 2009 y 20107; y la última etapa de la
municipalización educativa consistía en la generalización a todo el país entre
los años 2011 y 2015.
El plan ha sido duramente cuestionado en varios frentes. Uno de los prin-
cipales cuestionamientos se refiere a la poca claridad de los roles y procedi-
mientos que forman parte del nuevo modelo de gestión. El plan contempla el
traspaso gradual de la mayor parte de funciones ejercidas por las UGEL a los
gobiernos municipales. Sin embargo, hasta la fecha esto no se ha cumplido,
6
Finalmente, solo 48 distritos de los seleccionados participaron del piloto, seis distritos no parti-
ciparon porque no lograron activar sus CEM y 2 desistieron de participar.
7
La Resolución Ministerial Nº 0379-2008 señalaba la solicitud —y aceptación— de incorporación
16
I
de 88 nuevos distritos al piloto.
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
por lo que existe una duplicidad de funciones entre la UGEL y los gobiernos
locales. Además, no quedan claras las atribuciones y funciones de los CEM y
se cuestiona la capacidad de gestión de las municipalidades distritales para
responder a las atribuciones que se les asignan, más aun cuando la premura
del proceso ha llevado a que no se incluya un proceso de capacitación previo.
Valdivia y Díaz (2008, p. 284) señalan que “los encargados de administrar las
nuevas funciones en el municipio se sienten poco calificados y asistidos por la
UGEL para actuar en situaciones que no les son familiares […]”.
El avance de la transferencia de funciones dentro del PPM no fue muy
rápido. Se tiene que, hacia mediados del año 2011, de las 144 municipalidades
distritales que habían estado comprendidas en la definición del PPM para la
transferencia de programas y proyectos del sector, solo en 35 de ellas se había
logrado una transferencia efectiva de los mismos (PRODES, 2011).
El tema de los recursos financieros es otro de los problemas clave que el
plan de municipalización ha enfrentado. El piloto se inició sin un plan para ase-
gurar la transferencia de recursos correspondientes a las funciones transferidas
a los municipios. El plan de municipalización ha contemplado el traslado de
recursos una vez instalados los CEM mediante el Fondo de Compensación para
la Municipalización de la Gestión Educativa (FONCOMUGE). La finalidad de este
fondo —adicional a las transferencias presupuestarias que acompañan a las
funciones sectoriales— sería superar las inequidades del sistema a través del
financiamiento de inmobiliario y equipo educativo, mantenimiento de locales
escolares y programas de capacitación y asistencia técnica pero, a la fecha, este
fondo no ha destinado recursos a los distritos del piloto. Así, luego de algunos
pocos años, el Ministerio insistía en el exitoso funcionamiento del Plan Piloto
de Municipalización “sin recursos” y sostenía la decisión de mantenerlo así
con el propósito de comprobar que sí es posible hacer las modificaciones sin
incrementar los gastos y evitar que en el futuro se interrumpa el proceso por
falta de fondos (MED, 2007). Mientras que, por otro lado, sostenían también
que las II. EE. podrían solicitar recursos al FONCOMUGE para todos sus gastos
excepto lo referido a las planillas (vale decir, gastos de proyectos de inversión
educativa, mobiliario y equipamiento, mantenimiento de locales escolares,
materiales educativos, programas de capacitación, asistencia técnica, etc.). El
problema es que no llegó a implementarse este fondo.
La nueva administración del gobierno de Ollanta Humala ha anunciado la
cancelación de la experiencia del PPM. Aunque no se han brindado detalles
sobre los motivos, diversas fuentes indican que la prioridad de la descentra-
I 17
lización retomará como eje central del proceso al nivel regional. A lo largo
ALCÁZAR, VALDIVIA
de la implementación de la experiencia del PPM se hicieron evidentes los
diferentes enfoques y énfasis al interior del mismo Estado —principalmente
entre la Oficina de Coordinación Regional-OCR del MED, la Secretaría de Des-
centralización de la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas—. Es por ello
que, en un contexto de abiertos cuestionamientos a la forma como se había
llevado a cabo el PPM —realizados por agentes involucrados en el proceso—,
la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011 condicionó
la continuidad de ese programa piloto a los resultados de una evaluación de
su implementación en las 35 municipalidades donde se había completado la
transferencia de funciones educativas (PRODES, 2011).
Evolución y Distribución del Gasto Público en Educación
Los recursos económicos destinados a la función educación han expe-
rimentado un significativo incremento como consecuencia de los buenos
resultados económicos del país de los últimos años. El Producto Bruto Interno
(PBI) tuvo un crecimiento sostenido a una tasa media superior al 5,5%, lo que
permitió al Estado aumentar la recaudación fiscal y, con ello, incrementar el
Presupuesto General de la República. A su vez, los gobiernos regionales se
vieron además favorecidos por cambios en el sistema de redistribución de
los recursos de canon, sobre canon y regalías mineras y un aumento de los
mismos, lo que resultó en un aumento de la proporción de sus recursos frente
a lo disponible por el gobierno central.
Los recursos destinados al sector educación también se han incrementado
en general y como porcentaje del gasto público total. En 2003, el Perú destinó
cerca del 15% del gasto público total a la función educación y cultura y, entre
2004 y 2007, el promedio destinado a esta función ha sido mayor al 18%. Sin
embargo, este aumento no ha permitido cumplir con el Acuerdo Nacional,
donde se señalaba que los recursos destinados a este sector aumentarían
progresivamente hasta alcanzar el 6% del PBI.
La Tabla 1 muestra a escala nacional la estructura de gastos por programa.
Como se puede observar, alrededor del 70% del gasto público educativo se
destina a los programas de educación básica (inicial, primaria y secundaria),
seguido de educación superior. De otro lado, el programa de capacitación y
perfeccionamiento a los docentes y el de infraestructura reciben escasos recur-
sos. Pese a lo mencionado, los recursos destinados a infraestructura educativa
18
I
crecieron sostenidamente durante los últimos años, aumentando de un poco
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
más de S/. 87 millones en 2003 a S/.1.950 millones en 2008. Cabe mencionar
que los aumentos presupuestales de los últimos años han estado dirigidos a
programas que son manejados desde la sede central (Programa de Capacita-
ción Docente, Programa Nacional de Alfabetización y Programa Nacional de
Infraestructura Educativa).
Tabla 1
Gasto Público en la Función Educación y Cultura: Reporte de Ejecución por Programas
(2003-2010)
Gasto por año (millones de soles)
Programas Educativos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
2010*
Educación básica
4.619
5.284
5.597
6.213
6.875
7.436
10.219
10.733
69,9%
69,9%
66,1%
65,9%
58,5%
51,1%
70,1%
71,7%
Educación superior
1.166
1.299,5
1.642
1.785,5
2.183
2.450
2.964
2.812
17,7%
17,2%
19,4%
18,9%
18,6%
16,8%
20,3%
18,8%
Administración
429,3
450
555
656,6
720,4
829,9
908
981
6,5%
6,0%
6,6%
7,0%
6,1%
5,7%
6,2%
6,6%
Capacitación y
35,4
69,2
82,4
62,4
72,2
92,3
161
148
perfeccionamiento
0,5%
0,9%
1,0%
0,7%
0,6%
0,6%
1,1%
1,0%
Infraestructura
87,3
110,9
180,4
262,9
866,9
1950,8
-
-
educativa
1,3%
1,5%
2,1%
2,8%
7,4%
13,4%
-
-
Otros programas**
267.7
341.8
412.2
1.026,4 1795,2
318
285
4,1%
4,5%
4,9%
4,7%
8,7%
12,3%
2,2%
1,9%
Total Función Educación
6.605
7.556
8.468
9.427
11.744
14.554,7
14.570
14.960
y Cultura
Nota. Fuente: SIAF (MEF, s. f.), elaboración propia.
* Estos dos años no son directamente comparables debido a que el gasto en infraestructura se halla
dentro de la cuenta de educación básica y superior.
** Incluye planeamiento, ciencia y tecnología, defensa, educación especial, educación física y depor-
te, alfabetización, entre otros.
La Figura 1 desagrega los gastos por programas en los ámbitos de gobierno
central y gobiernos regionales para observar dos aspectos importantes. En
primer lugar, el gasto en educación básica se mantiene como el más importante
en ambos niveles de gobierno, pero es notoria su mayor importancia en el
I 19
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
ámbito regional. En segundo lugar, el gasto en infraestructura educativa es
mucho más importante en los gobiernos regionales que en el gobierno central,
aunque esto cambia en los últimos años.
Este panorama se modifica si se examina la información en el ámbito
de los gobiernos locales. En la Tabla 2, para 2007 y 2008, se señala que los
gobiernos locales dedicaron el 49,5% y 56,1% del Presupuesto Institucional
Modificado (PIM), respectivamente, a la infraestructura educativa, lo que
convierte a este programa en el principal receptor de los crecientes recursos
educativos a escala local, seguido de cerca por el programa de educación
física y deportes —dedicado principalmente a la construcción y equipamiento
de infraestructura deportiva—. Dado que la municipalización educativa no
transfirió recursos, el programa de educación básica no mostró la importancia
presupuestal que se requeriría para consolidar un real proceso de municipa-
lización de la gestión educativa.
Tabla 2
Gasto de los Gobiernos Locales en Educación según Programas Educativos (2007-2008)
PIM local
Programas Educativos
2007
2008
Infraestructura educativa
49,5%
56,1%
Educación física y deportes
39,7%
35,3%
Otros programas*
10,9%
8,5%
Educación y Cultura (nuevos soles)
847 810 520
1 938 621 621
Nota. Fuente: SIAF (MEF, s. f.), elaboración propia.
* Incluye administración, planeamiento, cultura y promoción comunitaria, prevención y atención de
desastres y educación básica.
El segundo nivel de análisis examina la procedencia de los recursos des-
tinados a la educación. En la Figura 2 se observa que la principal fuente de
financiamiento del gasto educativo en los ámbitos central y regional son los
recursos ordinarios. En el nivel central, le siguen en importancia los recursos
directamente recaudados con el 20%, rubro que se reduce a menos del 1%
en el nivel regional. Asimismo, el crecimiento económico ha permitido que
las industrias extractivas generen más recursos por conceptos de canon y
sobrecanon, lo cual ha favorecido principalmente a los gobiernos regionales.
Así, en 2004, el canon y sobrecanon representaban el 2,2% del financiamiento
regional de la educación, porcentaje que se incrementó a 11% en 2007 y 13%
en 2010.
I 21
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
En cuanto a las fuentes de financiamiento del gasto educativo en el ámbito
local, predominan los recursos por canon, sobrecanon y similares como fuente
del gasto educativo. Para 2007, estos ingresos cubrieron el 66,4% de este
gasto y, para 2008, estos ingresos han cubierto el 68,8% del gasto educativo.
En segundo lugar, como fuente de financiamiento del gasto en educación,
se encuentran los Fondos de Compensación Municipal con el 19% en 2007
y 15% en 2008. Otras fuentes de financiamiento menores son los recursos
directamente recaudados y las donaciones y transferencias.
En el tercer nivel de análisis se desagregan los gastos educativos por cate-
gorías de gasto y se observa que su distribución no ha experimentado cambios
significativos durante el periodo de análisis. El principal gasto ha sido el de
planillas para el pago de los docentes y del personal administrativo de educa-
ción, que ha representado 75% en promedio; seguido por el gasto en bienes y
servicios, con menos del 15%; y el gasto en inversiones, con alrededor del 6%.
Al comparar el gobierno central y los gobiernos regionales se aprecia que
dentro de la estructura de gasto son los gobiernos regionales los que más
recursos destinan al pago de remuneraciones. Si bien durante el último lustro
la importancia de las planillas se ha reducido levemente a escala regional, para
2010 aún explica más del 80% de su estructura. La aún alta participación en
gastos salariales del nivel central se debe al pago de las remuneraciones de los
docentes de Lima Metropolitana. La Figura 3 muestra también que los recursos
destinados por el gobierno central al rubro de bienes y servicios, en promedio,
es superior al 26%, mientras que los gobiernos regionales solo destinan el 5%
a tal rubro. La razón de esta diferencia se debe a la fuerte carga del gobierno
central del pago a consultores y personal independiente.
En cuanto a los gastos genéricos, a escala local se presenta una figura
completamente diferente. En este ámbito de gobierno, los principales destinos
de los gastos educativos son las inversiones (construcción o mantenimiento
de escuelas), que representaron en 2007 y 2008 más del 92% de de los gastos
educativos locales.
Respecto de los destinos de estos recursos, la situación varía según el nivel
de gobierno que se examine. En lo que respecta a los programas educativos, el
gobierno central destina más recursos a la educación superior, mientras que
los gobiernos regionales a la educación básica (en particular, debido a que el
pago de docentes de la educación básica recae en los gobiernos regionales).
Mientras que, para los gobiernos locales, los recursos destinados a educación
tienen como fin las inversiones en infraestructura educativa e infraestructura
deportiva.
I 23
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
Finalmente, los recursos provenientes de canon, sobre canon, recursos
de aduanas y regalías mineras han aumentado la capacidad de gasto de los
gobiernos regionales pero, al mismo tiempo han generado mayores retos en
las gestiones de los gobiernos subnacionales. En el siguiente acápite se observa
que los niveles de ejecución de gasto de los gobiernos subnacionales son muy
bajos, sobre todo en lo que respecta a recursos del canon.
Composición y Distribución del Gasto Educativo Público de los Gobiernos
Regionales
Los recursos regionales destinados a educación se incrementaron consi-
derablemente en 45% entre 2004 y 2010 producto del crecimiento económico
del país y del consiguiente incremento de los recursos ordinarios y recursos del
canon y transferencias similares. Dentro de la estructura del total de recursos
utilizados por los gobiernos regionales en la función educativa por tipo de
fuentes de financiamiento en este periodo, se tiene una clara preponderancia
de los recursos ordinarios —en la actualidad, esta fuente cubre el 83% del
gasto educativo regional— y un crecimiento considerable de la participación
del canon y transferencias similares en los gastos educativos de la región —la
misma que ha aumentado de 3% en 2004 a 13% en 2010—.
La principal fuente de financiamiento, los recursos ordinarios (transfe-
rencias del gobierno central), se caracterizan por ser distribuidos de forma
inercial —es decir de acuerdo con los presupuestos de años anteriores—, y
no por tener en cuenta el tamaño de la población ni los índices de pobreza
de la misma. A su vez, estos se distribuyen al interior de las regiones entre la
gerencia regional de desarrollo social y las unidades ejecutoras (UE) del sector
educación. La gerencia regional de desarrollo social es la responsable del gasto
de los recursos educativos que administra directamente el gobierno regional,
destinados principalmente a gastos de capital (construcción de obras, bienes
de capital y equipamiento). Los recursos distribuidos por el gobierno regional
a las UE del sector educación se destinan principalmente al gasto corriente,
como el pago de docentes y personal administrativo y a la compra de bienes
y servicios necesarios para el funcionamiento de las II. EE. Al interior de estas
UE se realiza también un proceso de distribución de recursos entre las II. EE.
de su jurisdicción. Esta distribución se basa, desde 2003, en comités de ges-
tión presupuestaria, los cuales agrupan a las II. EE. de una determinada área
geográfica —por lo general, el área correspondiente a un distrito—.
I 25
ALCÁZAR, VALDIVIA
La principal limitación en lo que se refiere al sistema de distribución de
recursos ordinarios para el sector educación entre las regiones es que no con-
templa mecanismos basados en variables relevantes para el financiamiento de
los costos ni criterios de equidad. De acuerdo con Alcázar y Lovatón (2005),
una posibilidad de mejora en las transferencias de recursos a los gobiernos
regionales es establecer un sistema donde estas transferencias se realicen en
función de índices de asignación basados en variables tales como la cantidad de
alumnos matriculados en II. EE. públicas, la cantidad de alumnos por docente,
la tasa de pobreza, los niveles de ruralidad, las tasas de analfabetismo, entre
otras posibles variables. A través de la observación del gasto por alumno en los
programas de educación básica, se puede analizar la equidad en su distribución
entre todos los gobiernos regionales. Así, en la Figura 4 se observa cómo la
disposición de los recursos ordinarios ha aumentado de 2004 a 2008 y a 2010
para todas las regiones, pero no se ha presentado ninguna modificación en la
distribución de estos recursos luego del proceso de descentralización educativa,
sino más bien se mantiene una distribución inequitativa. Así, regiones como
Tumbes, Arequipa y Tacna, que se encuentran entre el tercio de regiones más
ricas, son las regiones con mayores ingresos por recursos ordinarios; mientras
que Huánuco, que es la segunda región más pobre del país, es la que menos
recursos recibe.
La otra fuente importante de financiamiento de la educación regional
son los recursos generados por el canon y sobrecanon, regalías, rentas de
aduanas y participaciones. Estos recursos se definen, según la Ley del Canon
de 2001 Nº 27506, como aquellos recursos que deben recibir las regiones
por el aprovechamiento de los recursos naturales que se encuentren en sus
jurisdicciones, y se deben utilizar de forma exclusiva en inversión. En esta ley se
determina, además, que el 20% del canon correspondiente al gobierno regional
se trasfiera a las universidades públicas de la circunscripción de dicho gobierno,
con la finalidad de destinarse “exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica que potencie el desarrollo regional”. Por otro lado,
algunas leyes de presupuestos anuales permiten a los gobiernos regionales
gastos corrientes que permitan el desarrollo regional. Por ejemplo, la Ley de
Presupuesto para el año Fiscal 2008, señala: “Utilizar hasta un 20% de los
recursos provenientes del Canon y Sobrecanon y Regalía Minera, en gasto
corriente, para ser destinados al mantenimiento de la infraestructura generada
por los proyectos de impacto regional y local”. Además, a diferencia de los
recursos ordinarios que son transferencias del gobierno central destinadas
26
I
al sector educativo, los gobiernos regionales pueden asignar los recursos
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
I 27
Huancavelica
Huánuco
Cajamarca
Apurímac
Ayacucho
Loreto
Amazonas
Pasco
Cusco
Puno
Ucayali
Piura
San Martín
Áncash
Junín
Madre de Dios
La Libertad
Lambayeque
Tumbes
Ica
Moquegua
Arequipa
Tacna
Lima
Callao
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
por canon a diferentes sectores, incluido el educativo, de acuerdo con sus
preferencias y sujetos a las restricciones que impone la ley.
Los recursos de canon destinados a educación han aumentado de forma
absoluta en la mayor parte de los gobiernos regionales debido a la bonanza
económica del país. Sin embargo, este incremento no ha permitido mejorar
la inequitativa distribución de los recursos destinados a educación. La Figura
5 muestra cómo los recursos del canon no modifican significativamente la
distribución de los recursos ordinarios destinados al sector educativo. Las
cuatro regiones que más aumentan sus gastos educativos con los recursos
del canon son Tacna, con 100%; Pasco, con 62%; Ucayali, con 49%; y Áncash,
con 32%.
Es importante tener en cuenta que los recursos del canon se distribuyen
principalmente entre programas educativos relacionados con la inversión. En
2004, los recursos regionales por esta fuente de financiamiento se destinaron
en más del 95% a tres programas educativos: infraestructura educativa, edu-
cación superior (transferencias que, por ley, corresponden a las universidades
públicas de sus jurisdicciones) y educación física y deporte (infraestructura
deportiva principalmente). Para 2008, estos recursos por canon aumentaron en
más de 800%. Si bien la infraestructura educativa se mantuvo como el principal
destino de estos recursos, el programa de capacitación y perfeccionamiento
representó un 6,5%.
Respecto de los niveles de ejecución, la Figura 6 muestra que del total
de recursos regionales del canon destinados a infraestructura educativa, pro-
grama que es principal receptor de los recursos, solo se ha ejecutado un 43%
en promedio en 2008. Si bien la distribución es muy desigual entre las regio-
nes, la gestión de estos recursos es también diversa y no existe una relación
entre la disponibilidad de recursos del canon y la eficiencia en su ejecución.
Gobiernos regionales como el de Áncash, con los mayores recursos por canon
para infraestructura educativa, solo han ejecutado el 13% de estos; mientras
que gobiernos como el de Piura, con muy pocos recursos es menos eficiente,
al tener ejecutado tan solo el 3% de estos recursos.
En cuanto a la distribución de los recursos locales del canon destinados a
educación, la construcción es también el principal destino de estos recursos.
En 2008, de un presupuesto total de 1.727.293,030 soles, el 57% del canon
local destinado a educación se invirtió e en infraestructura educativa, seguido
de 36% en educación física y deportes (principalmente en la construcción de
infraestructura deportiva) y un porcentaje de alrededor de 10% se destinó a
I 29
otras categorías tales como cultura, planeamiento, promoción comunitaria y
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
educación básica. Los gobiernos locales tampoco están exentos de problemas al
momento de ejecutar sus presupuestos: en 2008, el nivel de ejecución alcanzó
alrededor del 50% del total de recursos determinados disponibles.
Para concluir esta sección, existen algunos temas a destacar. En cuanto a
la distribución de los recursos públicos destinados al sector educativo entre
regiones, el principal problema es que el sistema no contempla mecanismos
basados en variables relevantes para el financiamiento de los costos ni criterios
de equidad. La distribución de los recursos ordinarios por alumno entre las
regiones según los niveles de pobreza de estas muestra enormes inequidades.
Esta falta de equidad en la distribución no ha mejorado luego del proceso de
descentralización educativa ni como consecuencia del incremento de recur-
sos para el sector educación provenientes del canon, sobrecanon y regalías.
Finalmente, a la falta de equidad en la distribución de los recursos, se suma el
problema de limitados niveles de ejecución de estos recursos.
Descentralización y Gestión Presupuestal en el Sector Educación:
Resultados del Estudio de Casos
Con la finalidad de complementar el análisis presentado en la sección ante-
rior, a continuación se presentan los principales hallazgos del estudio de casos,
referido al análisis de los temas relacionados con el planeamiento, la coordina-
ción y la gestión de las actividades y recursos destinados al sector educativo.
Teniendo como criterio contar con regiones de diferentes niveles de desarrollo,
zona geográfica y recursos, los casos seleccionados fueron las regiones de Piura,
Cusco e Iquitos; el municipio provincial de Chulucanas y el municipio distrital
de Castilla —ambos de la región Piura—, los municipios distritales de Punchana
y San Juan Bautista, de Loreto; y el municipio provincial del Cusco y municipio
distrital de San Jerónimo, estos últimos ubicados en la región Cusco. Tres de esos
gobiernos locales han venido participando en el Plan Piloto de Municipalización
(PPM) de la Gestión Educativa: la Municipalidad Provincial de Chulucanas y las
dos municipalidades de Loreto8. En total, en todas las instancias de gobierno
8
El análisis de este estudio de casos se basa en la información recopilada a través de entrevistas
en profundidad a las autoridades y funcionarios regionales y locales de las unidades orgánicas
encargadas del presupuesto, así como de otras unidades involucradas en la gestión educativa
—además de representantes de la sociedad civil vinculados a las instancias de participación
educativa—. También se recurrió a la revisión de información detallada presupuestal disponible a
I 31
través del SIAF (del Ministerio de Economía y Finanzas), así como la revisión de fuentes documen-
ALCÁZAR, VALDIVIA
comprendidas en el estudio se entrevistó —entre autoridades y funcionarios— a
25 personas de los gobiernos regionales y 21 personas de las municipalidades.
Descentralización y Gestión Presupuestal en Educación de los Gobiernos
Regionales
La planificación de la educación. El análisis de los casos estudiados ha
permitido constatar que los Gobiernos Regionales vienen dando cierta prio-
ridad a la educación dentro la planificación estratégica del desarrollo. Esto
obedece principalmente al rol que el nuevo marco normativo les otorga en
un esquema educativo descentralizado. Sin embargo, el grado de importancia
otorgado a la educación difiere en cada caso y se expresa también de manera
desigual en las propuestas contenidas en los instrumentos de gestión y en las
asignaciones presupuestales. De los tres casos analizados, mayores avances
se observan en los casos de Piura y Cusco, donde se ha intentado una mayor
articulación entre los respectivos Planes de Desarrollo Regional Concertados y
los Planes Operativos institucionales. Asimismo se observan, en ambos casos,
algunas iniciativas para vincular esos lineamientos estratégicos con el Proyecto
Educativo Regional (PER).
Pese a ello, en ningún caso se puede hablar aún de la existencia de polí-
ticas educativas coherentes y de largo plazo. Ello resulta preocupante en un
contexto de descentralización del sector. Aunque, por otro lado, dado el escaso
grado de avance real del proceso de descentralización y la falta de claridad en
las normas, resulta prematuro esperar la formulación de planes y programas
específicos en cada una de las funciones recientemente trasferidas desde el
nivel central hacia los Gobiernos Regionales.
En los tres Gobiernos Regionales es la Gerencia de Desarrollo Social la que,
entre otros varios temas, se ocupa del tema educativo. También se encontró
que en todos los casos los temas relacionados con la inversión educativa no son
vistos por esa gerencia sino por la Gerencia de Presupuesto y Planeamiento.
El proceso de transferencia de funciones. El proceso de transferencia de
funciones educativas ha sido —al menos hasta ahora— fundamentalmente
tales obtenidas en las visitas a las regiones y municipios seleccionados (presupuestos, planes de
desarrollo, planes de inversión y otros documentos de gestión). En el caso de las municipalidades
32
I
incorporadas en el PPM, se incluyeron datos provenientes de entrevistas a miembros del CEM.
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
de carácter “formal”, dado que no ha estado acompañado de la transferencia
efectiva de recursos suficientes para el cumplimiento de las nuevas funciones. Si
bien los recursos para educación implican un monto más alto que los recibidos
para otros sectores, la mayor parte de aquellos se dirige a cubrir gastos corrien-
tes como el pago de docentes, el costo de servicios públicos y otros gastos
administrativos, motivo por el cual los Gobiernos Regionales no cuentan con
recursos para otras actividades o proyectos de inversión. Dado que los recursos
que reciben deben ser transferidos a los organismos intermedios encargados
de efectuar ese tipo de gasto corriente, la percepción predominante es la que
manifestaron algunos funcionarios de los Gobiernos Regionales visitados, al
decir que el Gobierno Regional prácticamente se ha convertido en “una caja
chica del Ministerio de Economía y Finanzas”, o “te transfieren actividades y
acciones que no son trascendentes, pero no te transfieren las funciones de
programar, diseñar o ejecutar”.
Otro problema identificado por los mismos funcionarios regionales fue la
falta de personal idóneo para enfrentar los retos del nuevo proceso. Se señala
que existe la necesidad de contar con recursos humanos pero la instancia
regional enfrenta restricciones legales para contratar nuevo personal y para
adecuar sus estructuras organizativas a las nuevas funciones.
Un punto adicional que se discutió en secciones anteriores y corroboró en
los estudios de caso es el referido al cruce o superposición de funciones y la falta
de claridad de roles entre los distintos niveles de gobierno. Este aspecto ha sido
reconocido como una importante debilidad del proceso en todos los casos y ha
sido evidenciado con distintos ejemplos. Tal es el caso de la función relacionada
con la infraestructura educativa, en la que intervienen todos los niveles sin haber
reglas que establezcan claramente qué le corresponde a cada quien.
Las actividades y el gasto en educación. De acuerdo con el estudio de
casos, si bien los Gobiernos Regionales realizan una serie de acciones relacio-
nadas con la educación, estas iniciativas se encuentran concentradas en ciertas
áreas; en primer lugar, en las actividades relacionadas con la provisión de
infraestructura educativa. Otras áreas en las que intervienen son la capacitación
docente, la alfabetización y el equipamiento de las instituciones educativas.
Todo ello, si no se considera la atención regular del servicio educativo a través
del pago del personal docente y no docente del sector educativo —rubro que
insume, de lejos, la mayor parte del presupuesto regional de educación—.
En términos del gasto destinado a la educación, se observa que una pro-
I 33
porción significativa del presupuesto regional está destinado a este sector
ALCÁZAR, VALDIVIA
(42%, 45% y 40% del PIM de 2008 en el caso de Loreto, Piura y Cusco, respec-
tivamente). Sin embargo, la mayor proporción de esos recursos está dirigida
a cubrir el pago de personal y las obligaciones previsionales (92% en Loreto,
86% en Piura y cerca del 70% en el caso de Cusco).
Aun así, hay un esfuerzo por dirigir recursos a proyectos de inversión.
Es lo que se observa en el caso de Piura, donde el Gobierno Regional preveía
destinar para el año 2009 la quinta parte de la inversión regional total al sector
educación, con un fuerte componente de apoyo a la construcción y el equipa-
miento de Institutos Superiores de la región.
En el Gobierno Regional de Loreto, entre las actividades realizadas el año
2008, se incluyeron acciones de capacitación a directores, docentes y —en
concordancia con la ya mencionada articulación entre la visión productiva
y la educación— se impulsó el desarrollo de los Centros Educativos Técnico
Productivos, iniciativas como la creación de los Centros Rurales de Formación
Alternativa y la capacitación a especialistas de la Dirección Regional y las UGEL
en educación productiva.
Por otro lado, en el Gobierno Regional del Cusco se observa un notable
esfuerzo por dedicar recursos al sector educación y ello se expresa en términos
de las asignaciones relativas de su presupuesto. Es cierto que —como en el
resto de los Gobiernos Regionales del país— la mayor parte del presupuesto
se destina a “Personal y obligaciones sociales” (rubro que consume dos terce-
ras partes de los recursos). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el gasto
de inversión representa el 16,5% del presupuesto educativo —el mismo que,
siendo bajo, constituye una proporción relativamente considerable en compa-
ración con el 3,7 % del Gobierno Regional de Loreto—. La principal orientación
de las inversiones del Gobierno Regional del Cusco —como la de los otros
Gobiernos Regionales— ha estado dirigida a la infraestructura escolar (86%
en el periodo 2007-2008).
Sin embargo, en el caso del Cusco pareciera haber una preocupación por ir
más allá de la típica modalidad de gasto en educación —concentrada en el pago
de planillas y la inversión en infraestructura escolar—. En ese sentido, destaca
la propuesta de un programa de alfabetización y la realización de acciones de
capacitación docente. De acuerdo con los datos proporcionados, el programa
de capacitación llevado a cabo por el Gobierno Regional ha cubierto al 86%
de todo el magisterio de la región —iniciativa que, sin embargo, no ha estado
exenta de problemas—. Por su parte, el programa de alfabetización se inició
como un proyecto piloto en 2007 y, para 2008, se propuso llevarlo a cabo a
34
I
escala regional; este plan fue rechazado por el MEF bajo el argumento de que
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
implicaba una duplicidad de esfuerzos y recursos con lo que venía haciendo
del MED a través del Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización
(PRONAMA).
En el caso del Gobierno Regional de Piura, se tiene que el 45% del Presu-
puesto Institucional Modificado de 2008 está destinado a la educación. Para el
año 2009, se había planteado un ligero incremento —de casi 4%— respecto del
año anterior. Sin embargo, como sucede en el resto de Gobiernos Regionales del
país, en Piura la mayor parte de ese presupuesto se destina a gasto corriente.
Por otro lado, el sector educación en el año 2008 representó el 10,5% del total
de inversiones de la región piurana (la mitad de lo invertido en el año 2007) y,
para el año 2009, se tenía previsto incrementar este porcentaje hasta el 21%.
Además, debe señalarse que en Piura hay una importante inversión de recur-
sos en el sector de la educación superior dado que, en virtud de una norma
regional, el 20% del canon petrolero se destina a financiar la infraestructura
de institutos superiores tecnológicos de la región.
Educación y gestión presupuestal en los Gobiernos Regionales. El análi-
sis de los casos ha permitido identificar una serie de problemas y cuestiones
pendientes a resolver en relación con la gestión del presupuesto educativo de
las regiones.
Un primer problema —mencionado reiteradamente por los funcionarios
regionales— reside en el carácter limitado del presupuesto asignado a edu-
cación. Los recursos que maneja el Gobierno Regional no son suficientes para
cubrir los requerimientos del sector y los recursos transferidos no correspon-
den, de acuerdo con los entrevistados, a las funciones transferidas. La mayoría
de los entrevistados coincide en que los recursos deben ser destinados casi en
su totalidad a gastos corrientes, básicamente salarios, por lo que es poco lo
que pueden hacer para ejercer de modo adecuado las nuevas funciones. Los
demás recursos disponibles son principalmente los provenientes del canon, los
cuales tienen limitaciones en cuanto al destino del gasto y solo son importantes
en algunas regiones.
Sin embargo, como se señaló, en el Gobierno Regional de Piura hay proble-
mas de coordinación y articulación entre los distintos niveles de gobierno para
la formulación y la ejecución presupuestal en la región (vale decir, entre el MEF,
el MED y el Gobierno Regional y, dentro de él, entre la Gerencia de Planificación
y Presupuesto, la Gerencia de Desarrollo Social y la DRE). Este problema de
coordinación se explica en parte por la falta de claridad y articulación de las
normas referidas a la gestión del sector en el contexto descentralizado.
I 35
ALCÁZAR, VALDIVIA
Otro problema crucial tiene que ver con la baja capacidad de ejecución,
lo cual parece originarse principalmente por los siguientes factores: la falta de
capacidades para la elaboración de los expedientes técnicos, los problemas
derivados de los requisitos del SNIP, los problemas en la atención oportuna
y el cumplimiento de calendarios para la previsión presupuestaria solicitada
por el MEF, algunos atrasos en obras de infraestructura debido a condiciones
climáticas adversas, y el predominio de propuestas sin expediente técnico en
el Presupuesto Participativo. En relación con esto último, debe destacarse otro
problema —común a los tres Gobiernos Regionales estudiados— originado en
la escasa capacidad técnica y de recursos para la formulación de proyectos de
inversión social. Los mismos funcionarios de las respectivas áreas de planea-
miento señalan que el Gobierno Regional no cuenta con el personal calificado
para desarrollar ese tipo de proyectos, y muchas veces resulta difícil conseguirlo
“de fuera” debido a la escasez de profesionales especializados en el manejo de
esos temas. Se suma a ello, de acuerdo también con la mayoría de entrevistados,
que el sistema está orientado a inversiones de “cemento y fierro”.
Como se ha señalado, el Gobierno Regional del Cusco ha hecho un esfuerzo
por promover inversiones en materia educativa distintas de las típicas obras
de infraestructura escolar. Teniendo como referentes los planteamientos
del PER, tanto la DRE como la Gerencia de Desarrollo Social han asumido un
enfoque de desarrollo de capacidades. Sin embargo, estos esfuerzos enfren-
tan serios problemas, principalmente ligados a la falta de capacidades para
elaborar proyectos de inversión social y a las dificultades que imponen los
sistemas nacionales de inversión, que parecen estar más bien diseñados para
proyectos de infraestructura. En ese contexto, el desarrollo de programas de
formación —como el Diplomado en Gestión Educativa Regional impulsado por
Foro Educativo entre abril y octubre del 2008— son altamente valorados por
el Gobierno Regional.
A otro nivel, hay un problema que tiene que ver con la capacidad de los
Gobiernos Regionales para articular objetivos centrales de la educación dentro
de la planificación estratégica del desarrollo regional. Es evidente que, al res-
pecto, falta mucho para avanzar hacia la formulación de verdaderas políticas
educativas. Es en el Gobierno Regional del Cusco donde pareciera existir una
mejor articulación de esfuerzos entre la DRE y los órganos de línea vinculados
a la gestión de la educación, se observa un esfuerzo por establecer un vínculo
entre el PER y la gestión presupuestal, principalmente a través de la incorpora-
ción de proyectos de inversión fijados en función de los objetivos estratégicos
36
I
del PER.
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
Un problema que aparece a partir del análisis del caso del Cusco tiene
que ver con la definición de funciones educativas descentralizadas. No obs-
tante los buenos deseos que parecen orientar esta política de las autoridades
regionales, no queda del todo clara la efectividad de la intervención en capa-
citación docente —sobre todo teniendo en cuenta que no hay una adecuada
coordinación con los esfuerzos realizados por el MED en esa misma área—.
Algo similar podría decirse del programa de alfabetización impulsado por el
Gobierno Regional —el mismo que no pasó de la fase piloto porque no obtuvo
el visto bueno del MEF para su financiamiento—. Este tipo de iniciativas a cargo
del Gobierno Regional ponen en evidencia el problema de la falta de definición
de funciones entre distintos niveles de gobierno.
Muchos de los entrevistados mencionaron varias funciones educativas
que —desde su punto de vista— el Gobierno Regional estaría en condiciones
y capacidad de poder realizar adecuadamente. Por ejemplo, en el caso de
Piura se señaló la contratación de docentes y el desarrollo de la investigación
educativa; mientras que en Loreto se mencionó la capacitación de docentes.
Otro problema que salta a la vista es el interés de las autoridades regio-
nales por flexibilizar el uso de los recursos provenientes del canon, que deben
ser destinados a obras de infraestructura. Se encontró mucha coincidencia
respecto de la importancia de cambiar la legislación vigente para flexibilizar el
uso de los recursos del canon y poder utilizarlos para actividades y proyectos
educativos.
Relacionado con lo anterior, otro punto que aparece en la agenda de la
gestión presupuestal regional es la división de responsabilidades para la eje-
cución de obras de infraestructura educativa, donde intervienen los Gobiernos
Regionales, las municipalidades y el Gobierno Central. En relación con este
punto, un avance es la implementación de un modelo basado en una suerte de
“división del trabajo” entre Gobierno Regional y gobiernos locales para asumir
esa inversión. No obstante, se trata de un acuerdo implícito que no deja de
tener un alto nivel de discrecionalidad de las partes.
Un tema que parece ser relevante para la gestión presupuestal de los
recursos destinados a educación tiene que ver con los procesos de formulación
de los Presupuestos Participativos Regionales. En el caso del Cusco se observan
ciertos avances en la forma en que el Gobierno Regional viene planificando
la formulación del Presupuesto Participativo. En años pasados, el Gobierno
Regional simplemente se limitaba a recoger las demandas de la región, que
principalmente estaban orientadas a obras de infraestructura. A partir del
I 37
año 2007, las autoridades y funcionarios regionales han asumido una mayor
ALCÁZAR, VALDIVIA
preocupación por inducir el proceso hacia el logro de una articulación con
los objetivos estratégicos del Gobierno Regional. Para ello se señala que es
necesaria una labor de educación y capacitación bajo un enfoque de participa-
ción concertada, aunque se enfatiza que la perspectiva hacia la cual se quiere
avanzar apunta a incorporar en el proceso propuestas de proyectos sociales
de inversión en el área educativa.
Por otro lado, en el caso del Gobierno Regional de Loreto debe tenerse
en cuenta que no toda la inversión pasa por el Presupuesto Participativo. De
acuerdo con los funcionarios entrevistados, “nos hemos reservado inversiones
de carácter estratégico”. Para el proceso del año 2008 se determinó la reali-
zación de nueve obras de infraestructura educativa. El costo de esas obras
representaba el 6,7% del monto del Presupuesto Participativo regional (un
poco más de 45 millones de soles). Para el año 2009, el peso de la inversión
en infraestructura educativa dentro de las obras priorizadas en el Presupuesto
Participativo en esa región se incrementó y alcanzó el 16,4% del mismo.
En el caso del Gobierno Regional de Piura, este afronta una serie de desa-
fíos para mejorar el proceso de gestión del Presupuesto Participativo. Un avance
ha sido la incorporación de propuestas como proyectos con expediente técnico
—y no solo “a nivel de ideas”—. Otro de los avances planteados en el último
año es la introducción del cofinanciamiento como un criterio de ponderación
para la priorización de las obras. Aunque, por otro lado, se reconoce que existe
cierta tensión entre los objetivos planteados por el Gobierno Regional y la
tendencia en la población a demandar pequeñas obras dispersas.
Descentralización y Gestión Presupuestal en Educación de las Municipalidades
El planeamiento y la gestión de la educación. Más allá de las declaraciones
de las autoridades y funcionarios, se puede concluir que en las municipalidades
visitadas no hay una prioridad real asignada al tema educativo que se exprese
en una estructura organizacional y funcional, en un trabajo sistemático en
dicha área, en la distribución del presupuesto y, menos aun, en la existencia
de recursos humanos dedicados a realizar una gestión de la educación en el
ámbito local.
El área educativa es manejada, en la mayoría de casos, por la Gerencia
Social de la municipalidad, la cual está encargada de varios temas, muchos de
ellos muy complejos, además del educativo. Dentro de esta Gerencia suele
38
I haber una Subgerencia o Unidad que atiende el área educativa junto con los
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
temas relacionados a la cultura y el deporte. En algunos casos, esas unidades
orgánicas también se encargan de otras áreas, como los servicios públicos
—como en el caso de la Municipalidad Distrital de Castilla—, o la actividad
turística —como sucede en la Municipalidad Provincial de Chulucanas y en
la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista—. Más aun, en algunos casos,
estas unidades no funcionan realmente como gerencias sino como dependen-
cias de menor rango y escaso personal —como la Subgerencia de Desarrollo
Social de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo, que cuenta con solo dos
personas—.
Una característica central de los gobiernos locales analizados —que, a
su vez, está estrechamente vinculada con el tema anterior— es que no cuen-
tan con personal calificado para hacer una verdadera gestión de la educación
en sus jurisdicciones. Ello es un problema aun más grave en los casos de las
municipalidades pertenecientes al Plan Piloto de Municipalización, las cuales
deben ahora hacer frente a nuevas funciones educativas para las cuales no
están preparadas. Como se observó en el caso de la Municipalidad Distrital
de San Juan Bautista, la necesidad de enfrentar las tareas derivadas de su
participación en el PPM ha obligado a la municipalidad a solicitar personal de
la Dirección Regional de Educación de Loreto.
La mayoría de los gobiernos locales visitados carece de propuestas y planes
concretos en el área de educativa como parte de sus documentos de planea-
miento y gestión9. En algunos casos, como el de la Municipalidad Distrital de
Castilla, incluso no se contaba con un Plan de Desarrollo Concertado actualizado
o un Plan Operativo Institucional. Más aun, en los casos en los que se incluye
el tema educativo de manera importante en los documentos de gestión, se
ha podido detectar una gran diferencia entre lo formalmente establecido y lo
que realmente sucede. En otros casos, como en la Municipalidad Provincial
del Cusco, se observa una contradicción entre la propuesta contenida en el
Plan de Desarrollo Concertado y los Planes Operativos de la unidad orgánica
encargada del tema educativo. En el caso de la Municipalidad de San Juan Bau-
tista, no hay ninguna articulación entre lo planteado en los Planes Operativos
Institucionales y los avances del plan educativo que viene siendo elaborado
por el Consejo Educativo Municipal.
Por último, hay dos temas relacionados con la capacidad de gestión de
los gobiernos locales sobre la problemática educativa de sus jurisdicciones.
9
Esta situación es comprensible si se tiene en cuenta que —tradicionalmente— el marco legal y
normativo peruano no ha otorgado mayores funciones educativas a los gobiernos locales.
I 39
ALCÁZAR, VALDIVIA
Uno de ellos alude a las posibilidades que tienen las municipalidades para la
formulación y el financiamiento de los proyectos sociales, incluyendo aquellos
referidos a la problemática educativa. En general, pareciera haber limitacio-
nes de capacidades técnicas al respecto. Así, en la gran mayoría de los casos
no tienen personal, recursos y capacidades como para atender las diversas
demandas y, sobre todo, para diseñar proyectos concebidos como “inversión
social” —no de infraestructura—.
El otro tema se refiere a los avances de las municipalidades para formular
los Proyectos Educativos Locales. Si bien, en principio, se trata de dinámicas
propiciadas por las instancias intermedias (UGEL o DRE), las municipalidades
parecen cumplir roles diversos en el apoyo de esos procesos. En algunos casos
no ha habido ningún avance al respecto; pero, en otros casos, sí se aprecia un
rol activo del gobierno local en la creación de un espacio de gestión planificada
participativa. Este es el caso de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo,
donde la Gerencia de Desarrollo Humano ha impulsado la creación de una
Comisión de Gestión Educativa Local, la cual viene elaborando el respectivo
Proyecto Educativo Local.
El gasto en educación dentro del presupuesto municipal. En general, se
ha observado que en las municipalidades estudiadas los recursos destinados
a educación son muy reducidos. Sin embargo, la situación es diferente si se
observa la participación de los recursos destinados al sector educativo en el
presupuesto participativo; aquí, la educación —entendida básicamente como
proyectos de infraestructura educativa— tiene una gran prioridad.
En el caso de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo (Cusco), se tiene
que el porcentaje del presupuesto municipal dedicado a educación es de solo
6,1%. En la Municipalidad Distrital de Castilla, de la región Piura, ese porcentaje
es de 7,2%. Si se tiene en cuenta el Programa de inversiones del año 2009 en
dicha comuna, se concluye que la inversión en educación, cultura y deporte
representará un 8,3% de gasto municipal en este año. Para el año 2008, la
Municipalidad Provincial del Cusco tenía un Presupuesto Institucional Modifi-
cado de S/. 211.209.241 soles. De esos recursos, se destinaron S/. 10.884.519
a actividades y programas de “Educación y cultura”, monto que representó
solo el 5,2% del presupuesto municipal de ese año.
Se observa, además, que aquellas partidas presupuestales que aparecen
dentro de la función de “Educación, Cultura y Deporte” están destinadas en
su mayor parte a cubrir obras de infraestructura escolar, deportiva, y —en
40
I
algunos casos— a sufragar el costo del servicio de biblioteca. Así, por ejemplo,
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
en la Municipalidad Distrital de Castilla en los años 2008 y 2009, el 72% y el
93% —respectivamente— estaba dedicado a infraestructura educativa. En la
Municipalidad de San Juan Bautista, ese porcentaje para el año 2008 ascendía
a casi 98%.
La mayor parte del presupuesto asignado a la función de educación, cultura
y deporte está financiada con los recursos del canon (como en las municipalida-
des de Loreto, San Juan Bautista y Punchana, donde el canon petrolero cubre
el 97% y el 87%, respectivamente, de ese presupuesto) o por las transferencias
del Foncomún (como es el caso de la Municipalidad Distrital de Castilla, con
casi 50%, y sobre todo la Municipalidad Provincial de Chulucanas, con 77%).
El caso de la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista resulta algo parti-
cular, al menos a juzgar por la evolución del gasto educativo en los últimos años.
Por un lado, se tiene que en el año 2006 solo el 5,3% del presupuesto municipal
fue destinado a educación, cultura y deporte; subiendo ese porcentaje a 7,7%
en el año 2007. Pero para el año 2008, se produjo un incremento significativo
del gasto relativo en educación, el cual llegó a 19,3%, aunque para el año 2009
se ha previsto una disminución del gasto a la mitad. El incremento del gasto
educativo en esta última municipalidad se explica por su participación en el
Plan Piloto de Municipalización, y obedece en gran parte al aumento de los
gastos operativos del CEM, que pasaron de S/. 32.000 a S/. 99.000 soles entre
2007 y 2008. A pesar de ello, se preveía que para el año 2009 el gasto en edu-
cación sería bajo. Dado que si se suma el monto presupuestado para la función
respectiva en el PIM (S/. 2.352.850) con los S/.200.000 soles presupuestados
para las actividades del CEM, se tiene un monto total que representa el 11,6%
de todo el presupuesto de la municipalidad. Esta disminución del presupuesto
educativo entre 2008 y 2009 parece obedecer —en parte— a las restricciones
presupuestales anticipadas por la actual gestión como consecuencia de los
menores ingresos por canon que se prevé recibir.
Teniendo en cuenta la participación de la Municipalidad Distrital de
San Juan Bautista en el PPM, esos recursos dedicados a educación no son
significativos. Ese resultado se explicaría, en parte, por el hecho de que las
acciones planteadas por el CEM apuntan a una intervención que prioriza el
desarrollo de proyectos, y no necesariamente obras de infraestructura, que
es lo que tradicionalmente ha venido haciendo la municipalidad, y, dado que
esas ideas se encuentran en una fase de formulación, aún no han adoptado la
forma de proyectos de inversión que cuenten con el financiamiento respectivo.
La tarea que tienen por delante es convertir gran parte de esa propuesta en
I 41
proyectos de inversión y —luego de pasar por el sistema SNIP— conseguir así
ALCÁZAR, VALDIVIA
su financiamiento. Las posibles fuentes de financiamiento son diversas; entre
ellas está el Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión
Educativa (FONCOMUNGE) el cual, sin embargo, ni siquiera es mencionado
como una posibilidad por los funcionarios ediles entrevistados, quizás por
la poca difusión y el nulo avance que ha tenido este tema por parte del ente
encargado de implementarlo, el MED.
Lo que se ha podido observar en el caso de las municipalidades de San
Juan Bautista y de Punchana, ambas de Loreto, es que los planes de los res-
pectivos CEM carecen de financiamiento. Resulta significativo, en ese sentido,
que en la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista los recursos asignados
a las actividades del CEM no lleguen ni al 14% del presupuesto solicitado por
esta instancia.
Este último punto nos lleva a una conclusión clave del estudio de casos.
Se ha observado que, en materia presupuestal dentro de las municipalidades
del PPM, no ha habido mayores cambios. Sí es cierto que las municipalidades
están invirtiendo mayores recursos en educación —principalmente como pro-
ducto de las actividades planteadas por el CEM—; sin embargo, esos montos
son tan bajos que parecen no haber afectado la estructura ni el volumen de
los recursos del presupuesto total municipal. En ese sentido, aunque se ha
registrado un mayor gasto operativo orientado a financiar las actividades del
CEM, como mencionó uno de los entrevistados, “en materia presupuestal no
ha pasado nada”.
La educación en el Presupuesto Participativo local. Si bien dentro
del presupuesto institucional de las municipalidades el gasto en educación
constituye una proporción pequeña del mismo, en la mayor parte de ellas
el panorama cambia cuando se mira el Presupuesto Participativo. Quizás la
excepción es el caso de la Municipalidad Provincial de Chulucanas, donde el
Presupuesto Participativo del año 2008 no incluyó ninguna obra relacionada
con educación, mientras que el correspondiente al año 2007 consideró una sola
por un monto que representó apenas el 4% del presupuesto aprobado. Este
caso resulta hasta cierto punto sorprendente dado que se trata, precisamente,
de un gobierno local que ha estado participando en el PPM desde el año
2007 (aunque posteriormente, a partir del año 2009, dejó de hacerlo). En
el resto de municipalidades, los porcentajes correspondientes a obras de
educación son mayores. En la Municipalidad Provincial del Cusco, de los 12
proyectos de inversión priorizados en el Presupuesto Participativo de 2008, dos
42
I
proyectos corresponden a obras de educación — representando el 8,2% de ese
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
presupuesto—. Otro caso es el de la Municipalidad Distrital de San Jerónimo,
donde el 34% del Presupuesto Participativo del año 2009 estuvo destinado a
obras de cultura y deportes.
En realidad, se observan tendencias que parecen ser cambiantes en el
tiempo. Por ejemplo, en la Municipalidad Distrital de Punchana, el Presupuesto
Participativo del año 2007 estuvo destinado en un 69% a obras de infraestruc-
tura escolar. Pero, para el año 2009, ese tipo de inversión representó el 23%
—disminución que se debió a que, inicialmente, estaba prevista una fuerte
inversión en la construcción de un centro de educación ocupacional, pero
luego se le solicitó al Gobierno Regional asumir el costo total de la misma—.
En todo caso, pareciera que estos cambios de tendencia obedecen en
parte a la puesta en práctica de un criterio implícito de división de funciones
a través del cual las obras de cierta envergadura son dejadas en manos de los
respectivos Gobiernos Regionales. Esto se estaría poniendo en práctica a través
de la orientación que los funcionarios municipales estarían dando al proceso
de formulación del Presupuesto Participativo.
Una explicación adicional, aunque no del todo clara, tendría que ver con
las expectativas de los funcionarios de las municipalidades piloto para desti-
nar mayores recursos a las actividades del CEM, antes que priorizar obras de
infraestructura escolar.
Finalmente, también se observa que en los últimos años ha habido un
incremento del nivel de exigencia para financiar obras de infraestructura. Como
ejemplo de ello se pueden citar las referencias hechas por algunos entrevis-
tados respecto de los requerimientos relacionados con el saneamiento físico
y legal, y la necesidad de contar con servicios básicos, como condición para
priorizar una obra dentro del Presupuesto Participativo —debido principal-
mente a un requisito fijado por el SNIP para la aprobación de los proyectos
de inversión—. Este tipo de cambios recientes estarían revelando una mejor
gestión del Presupuesto Participativo en el ámbito local a partir de un apren-
dizaje de las mismas municipalidades y de la población.
Actividades y proyectos en educación de la municipalidad. La política
de los gobiernos locales en relación con la educación, la cultura y el deporte
se traduce principalmente en dos tipos de acciones: obras de infraestructura,
por un lado, y actividades culturales, deportivas y educativas no escolarizadas,
por otro. Entre estas últimas se pueden mencionar iniciativas tales como la
implementación y la administración de bibliotecas, la organización de vaca-
I 43
ciones útiles y concursos escolares, campeonatos deportivos, apoyo a los
ALCÁZAR, VALDIVIA
PRONEI, programas de alfabetización, festivales de danza, talleres de pintura,
concursos de canto y baile, cursos de manualidades, etc. Hay, además, diversas
actividades relacionadas con la educación no escolarizada que se traducen en
campañas de educación cívica, medio ambiente, derechos del niño, y acciones
de capacitación productiva, laboral o de negocios dirigidas a distintos grupos
poblacionales10.
Las obras de infraestructura más frecuentes son la construcción de losas
deportivas y de instituciones educativas. En este último caso, además de
la construcción de aulas (u otros, como salones de cómputo, por ejemplo),
muchas de las intervenciones consisten en mantenimiento, refacciones y repa-
raciones de locales escolares (pintado de paredes, reparación de puertas, etc.).
En más de un caso se ha registrado la realización de obras en conjunto
entre municipalidad y Gobierno Regional, y, eventualmente —como en el caso
de la Municipalidad Distrital de Castilla—, con la misma Oficina de Infraestruc-
tura Educativa (OINFES) del MED.
El apoyo de la municipalidad frente al pedido de la población de obras de
infraestructura depende del proceso de formulación del Presupuesto Partici-
pativo, pero también de la aplicación de criterios de parte de los mismos fun-
cionarios municipales. Aparentemente, uno de los principales criterios usados
tiene que ver con el monto de la obra dado que, como se ha señalado, a partir
de ciertos montos la obra es derivada al nivel central o regional.
En términos presupuestales es el rubro de infraestructura el que repre-
senta la casi totalidad del gasto en educación. Sin embargo, también debe
tenerse en cuenta que el presupuesto de la municipalidad no refleja la can-
tidad de actividades que esta realiza en torno a la educación, la cultura y
el deporte. Por un lado, muchos de los gastos corrientes no aparecen en el
presupuesto correspondiente a la función “Educación y cultura”. Esas par-
tidas están incluidas dentro del rubro de la administración general —en la
medida en que están destinadas a sufragar gastos operativos de actividades
y no inversiones de proyectos—. Por otro lado, las municipalidades pueden
realizar una serie de actividades por el uso de redes y de una suerte de capital
10
Un dato interesante es que en ninguna de las municipalidades estudiadas se ha registrado como
parte de sus actividades la contratación de docentes para las escuelas —aunque en la Municipali-
dad Distrital de Punchana se señala que en gestiones pasadas eso sí ha sido una práctica común—.
Esto difiere con lo hallado en un reciente estudio de GRADE (2009), basado en una encuesta
a municipalidades provinciales del país y municipalidades de toda la región Piura. Quizás ello
obedezca al hecho de que este tipo de prácticas parecen ser más frecuentes en municipalidades
44
I
distritales pequeñas rurales.
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
social al que recurren. Los vínculos formales o informales con organizaciones
locales, así como el apoyo logístico, operativo, económico, político y técnico
de instituciones públicas o privadas constituyen un capital social gracias al
cual la municipalidad puede lograr la realización de diversas actividades en
el campo de la educación, la cultura y el deporte. Así, a pesar de que la
proporción del presupuesto que las municipalidades destinan a la función
educativa es en general baja, eso no significa que estas no realicen una serie
de acciones relacionadas con la misma.
Las funciones compartidas entre los Gobiernos Regionales y las municipa-
lidades en educación. Uno de los temas que aparece con recurrencia al analizar
el alcance de la inversión en educación de parte de los gobiernos subnacionales
tiene que ver con las responsabilidades compartidas correspondientes a los
niveles regional y local. Una parte de los funcionarios entrevistados tiene la
percepción de que existe superposición de funciones —al menos en lo que
concierne a la construcción de infraestructura educativa— y que se ha estado
trabajando de manera no coordinada.
Sin embargo, por otro lado, en la práctica se observa el desarrollo de
cierta “división de funciones” sobre la base de las referencias del actual marco
normativo, pero también en virtud de un manejo de criterios propios de cada
región y localidad. En el caso de la región Cusco, en la práctica se ha establecido
que las obras educativas que sobrepasen el millón de soles deben quedar en
manos del Gobierno Regional. En el caso de la Municipalidad Distrital de San
Juan Bautista, se ha fijado como norma implícita que la municipalidad debe asu-
mir inversiones en infraestructura escolar que estén por debajo de los 300 mil
soles. No obstante, estos criterios no parecen prevalecer de modo firme, dado
que más de un caso ha ofrecido evidencia acerca del rol que juega la presión de
ciertos grupos demandantes (por ejemplo, la asociación de padres de familia)
para conseguir que la municipalidad atienda una demanda de infraestructura
escolar. Incluso, no ha faltado alguna referencia, aunque aislada, a la existencia
de criterios político partidarios.
Recomendaciones de Políticas
El análisis de las tendencias y los problemas de la gestión presupuestal
del sistema educativo descentralizado lleva a plantear las siguientes recomen-
daciones de política:
I 45
ALCÁZAR, VALDIVIA
•
Revisar el marco normativo del sector y asegurar la existencia de un
claro modelo de descentralización educativa y su consistencia con el
marco normativo del proceso de descentralización del Estado. El nuevo
marco normativo debe establecer claramente las funciones para cada
nivel y aclarar en los casos de funciones compartidas. Debe, además,
cubrir los vacíos y eliminar las contradicciones, en particular ratificando
a la institución educativa como instancia primera del sistema educativo.
•
Asegurar la articulación de los planes, acciones e implementación de fun-
ciones compartidas; se debe hacer efectiva la creación y funcionamiento
de un Consejo de Coordinación Intergubernamental en Educación donde
estén representados los diferentes niveles de gobierno.
•
Bajo un nuevo contexto político como el actual, y teniendo en cuenta
la decisión del gobierno central de dar por cancelada la experiencia del
PPM, se hace necesaria una reevaluación de los avances y los problemas
experimentados en la misma. En ese sentido, el anuncio de una evalua-
ción —como condición para la transferencia presupuestal— planteada
por el MEF antes del cambio de gobierno deberá adecuarse a los reque-
rimientos planteados por la nueva coyuntura política. En ese sentido,
sería conveniente que una evaluación de ese tipo permita establecer
un balance de lecciones aprendidas, el mismo que posibilitaría ubicar
aquellas funciones y competencias de la gestión educativa local que sí
podrían estar en manos de las municipalidades dentro el marco legal
de la descentralización y, específicamente, de la LOM.
•
Aclarar las transferencias de funciones educativas a los gobiernos regiona-
les y de los presupuestos transferidos para hacer efectiva la transferencia.
Ello implica que se debe asegurar que los gobiernos regionales reciban y
ejecuten nuevas funciones y, para ello, que reciban recursos adicionales.
Lo anterior debe estar, además, acompañado de un adecuado proceso
de capacitación del personal y de su reorganización para adecuarse su
estructura a las nuevas funciones (en particular, integración de las DRE a
las estructuras de los Gobiernos Regionales).
•
Diseñar e implementar un sistema de distribución de recursos destinados
al sector educación que tome en cuenta criterios de requerimientos, cos-
tos y de equidad. El nuevo sistema debe, además, desarrollarse conside-
rando las condiciones de las regiones en términos de su participación de
los recursos por fuente de canon, sobrecanon y otras regalías y rentas.
•
Evaluar e iniciar la transferencia de programas nacionales, al menos
46
I
de manera paulatina, tales como el Programa de Capacitación
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
Docente, Programa Nacional de Alfabetización y Programa Nacional de
Infraestructura Educativa a los gobiernos regionales, asegurando la asis-
tencia técnica para su adecuada gestión.
• Flexibilizar la legislación en lo referente al uso de los recursos del canon,
sobrecanon y regalías.
• Revisar el SNIP, FONIPREL y otros instrumentos del gobierno central en
términos de su simplificación, evitar su énfasis en inversiones en infraes-
tructura y asegurar su adecuación hacia proyectos de inversión social.
• Revisar los procesos del presupuesto participativo y apoyar a los gobiernos
regionales y municipales para guiar el proceso y asegurar proyectos con
perfiles adecuados (no solo a nivel de ideas).
• Articular los esfuerzos entre los diferentes niveles de gobierno referidos
al planeamiento y ejecución de obras de infraestructura educativa. Es
necesario, además, destinar mayores recursos en los tres niveles a rubros
diferentes de planillas e inversiones en “fierro y cemento”, de tal manera
de lograr la efectiva implementación de proyectos educativos, por un lado
y, por otro, de asegurar que las nuevas aulas e II. EE. estén adecuadamente
equipadas.
I 47
ALCÁZAR, VALDIVIA
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I 49
ALCÁZAR, VALDIVIA
Anexo
Funciones del Sector Educación a Transferir a Gobiernos Regionales
Funciones
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de
educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación de la región.
b) Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo regional, los programas de
desarrollo de la cultura, ciencia y tecnología y el programa de desarrollo del deporte
y recreación de la región, en concordancia con la política educativa nacional.
c)
Diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos de
su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica y respondiendo a las
necesidades e intereses de los educandos.
d) Promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de oportunidades para
todos.
e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educación
inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinación con el
Gobierno Local y en armonía con la política y normas del sector correspondiente y las
necesidades de cobertura y niveles de enseñanza de la población.
f)
Modernizar los sistemas descentralizados de gestión educativa y propiciar la
formación de redes de instituciones educativas, en coordinación con el Ministerio de
Educación
g) Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas de
alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales.
h) Integrar los distintos programas educativos regionales en una política integral
orientada, en lo económico, a la mejora en la productividad y competitividad de
la región; en lo social, a propiciar la igualdad de oportunidades, la integración y la
inclusión en el ámbito regional; en lo político, al afianzamiento de los mecanismos de
participación ciudadana y rendición de cuentas en los distintos niveles de gobierno
y, en lo cultural, al desarrollo de una cultura de paz y reconocimiento y respeto a la
diversidad.
i)
Promover permanentemente la educación intercultural y el uso de las lenguas
originarias de la región.
j)
Promover e incentivar la investigación, la extensión en las universidades y en otras
instituciones educativas de nivel superior, en función del desarrollo regional.
k) Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las instituciones
artísticas y culturales de la región, en coordinación con los Gobiernos Locales
l)
Declarar, proteger, conservar y promover, en coordinación con los Gobiernos Locales
y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural regional y local.
m)Diseñar e implementar las políticas de infraestructura y equipamiento, en coordina-
ción con los Gobiernos Locales.
50
I
DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
n) Identificar, implementar y promover el uso de nuevas tecnologías eficaces y eficientes
para el mejoramiento de la calidad de la educación en sus distintos niveles.
o) Desarrollar e implementar sistemas de información y ponerla a disposición de la
población.
p) Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por la región
en materia educativa y apoyar las acciones de evaluación y medición que desarrolla
el Ministerio de Educación, así como contribuir al desarrollo de la política de
acreditación y certificación de la calidad educativa en el ámbito de su competencia.
q) Fomentar y participar en el diseño, ejecución y evaluación de proyectos de
investigación, experimentación e innovación educativa que aporten al desarrollo
regional y al mejoramiento de la calidad de servicio educativo.
r) Desarrollar los procesos de profesionalización, capacitación y actualización del
personal docente y administrativo de la región, en concordancia con el plan nacional
de formación continua.
s) Fortalecer, en concordancia con los Gobiernos Locales, a las instituciones educativas,
promoviendo su autonomía, capacidad de innovación y funcionamiento democrático,
así como la articulación intersectorial y la pertenencia a redes, con participación de la
sociedad.
t) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedagógico y administrativo a las
unidades de gestión local.
u) Impulsar y articular la participación de las universidades, empresas e instituciones de
la sociedad civil en la ejecución de los planes de desarrollo regional.
Manuscrito recibido: 26 de junio, 2011
Revisado: 29 de noviembre, 2011
Aceptado: 28 de diciembre, 2011
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